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中国环保之父环保投资占GDP比重须达到2

2020-05-22 00:08:50

84岁的曲格平是中国事业的开拓者和奠基人之一,历任中国第一任常驻联合国环境规划署代表、第一任国家环保局局长、第一任全国人大环境与资源保护委员会主任委员等职,并于1992年5月荣获联合国环境规划署 国际环境奖 ,成为中国人中获此殊荣的第一人,被外界称为 中国之父 。

曲格平却认为自己 盛名之下,其实难副 。他觉得中国的环保工作还远远没有做好,从第一个环境保护规划 五年控制,十年解决 开始, 中国的环保计划没有一天完成过。 虽然中国的环境保护起步与西方国家相比晚不了几年,但仍旧没有避免 先污染后治理 的老路,有些方面甚至更为严峻。

我们缺乏对于经验教训的总结 , 2014年6月5日 世界环境日 前夕,曲格平接受了记者的专访。经过多年的思考和总结,他认为,如何处理好环境与发展的关系,是中国环境保护事业的根本问题和症结所在。

中国的环保计划没有一天完成过

问:中国的环境保护事业是如何起步的?

曲格平:1969年,我调到 国务院计划起草小组 ,从事编制国民经济与社会发展计划工作。当时正逢中日建交,1970年底,周总理听取了一位日本记者介绍日本 公害病 的情况后,要求我们组织一次报告会,请这位日本记者介绍日本的环境污染问题,并要求国家机关特别是各个部委的负责人都要来听这堂课,会后还要组织分组讨论,讨论的情况要向他汇报。当我们把报告情况和分组讨论的情况交给总理后,他指示要把日本记者的报告作为会议交流材料发给那一年参加全国计划会议的人员。可以说,这是在高层次会议上出现的第一份有关环境保护的文件。

1972年,联合国在斯德哥尔摩召开了人类环境会议,周恩来总理决定派团参加。这是中国恢复联合国席位后参加的第一个大型国际会议,代表团由国家计委牵头,有外交、卫生、工业、农业、水利、能源、城市、科技和地方等部门的负责人或专家,我也参加并见证了全球首次环境会议的盛况。

不过,在当时 文化大革命 政治背景下,代表团出席会议的主导思想不是去 取经 ,而是去 斗争 。在修改《人类环境宣言》的过程中,也讲了一些偏激的语言。代表团领导人战战兢兢,生怕在政治上犯错误。至于对会议讨论审议的环境与发展问题,则不是十分关注。会后,在出席会议的汇报中,竟然没有一句会议中心主题 发展与环境 的话,全是政治斗争的内容。今天来看,这份报告是极不可思议的事情,可当时就是这样做的。

就我个人来说,参加这次会议是真正打开了一扇窗口,了解到环境保护究竟是怎么一回事。当时,国内极左思潮宣扬 社会主义没有污染 ,但实际上,已经出现了一些局部的、点状的问题,如官厅水库、桂林漓江和武汉鸭儿湖的水污染等,个别地区还比较严峻。会后,我把会议的结论汇报给周恩来总理,周总理立即指示,要召开一次全国的环保大会,介绍国际环境形势,更要探讨中国环境保护的问题。

在此背景下,197 年8月,中国第一次环境保护会议召开了。各地方和有关部委负责人、工厂代表、科学界人士 00多人参加了会议,会议通过摆出环境污染的事实,分析其危害,提高了与会人员对于环境保护的认识。会议后期,周总理还决定在人民大会堂召开万人大会,在全社会普及环境保护的意识。在文化大革命极左思潮统治下,能召开环境保护这样的会议,允许人们在那里议论 中国社会主义的黑暗面 ,可以称为一个奇迹。

而这一切都是在周恩来总理的运筹下进行的,他敏感地意识到环境问题的严重性,未雨绸缪,开启了中国环境保护事业的航程。所以说,周恩来是中国环境保护事业的开创者和奠基人。

问:第一次环境保护会议召开后,又进行了哪些工作?

曲格平:全国环境保护会议之后,迅即成立了国务院环境保护领导小组,下设办公室,我是办公室负责人之一。办公室成立后,督促各地成立了相应的环保机构,对环境污染状况进行调查评价,开展以消烟除尘为中心的环境治理,并对污染严重的地区开展了重点治理。

国务院环境保护领导小组成立之初,就发布了一个解决环境污染的十年规划:用五年时间控制环境污染,用十年时间解决环境污染问题,简称 五年控制,十年解决 。但实施的结果是:五年过去了,环境污染并未得到控制;十年过去了,环境污染问题不仅未得到解决,反而更加严重了。中国的第一个环境治理规划就这样彻底失败了。

为什么失败?主要原因还是文革。按照当时的污染情况,这一规划的要求并不高,完全可以做到。但是,在文革那种混乱的局面下,环保工作摆不上来,最终也就没有完成。

这次失败,在中国环保历史上是第一次。从那之后,直到现在,可以说中国的环保计划还没有一天完成过。

问:201 年9月,国务院出台了 大气十条 ,你认为这一计划能否实现?

曲格平:计划我看了,制订得很好,也非常详细。但是我询问了认识的人,大家普遍觉得难度较大,即便能够实现,时间也不大可能早于2017年。因为:第一,中国的污染物排放量还在爬坡阶段,我们的重化工业还没到达峰值点,钢铁产量、水泥产量仍在新增;第二,从环保管理机制来讲,京津冀三个地方互不统属,协调上还存在一定困难。

这次的 大气十条 ,如果还完不成,在全世界范围内都将产生非常不好的影响。我们已经没有退路了,无论如何要将这个计划实现。这就要求从现在开始必须下定决心,把目标细化,不能等到过两年再说,再等两年2017年就到了。

当然,还有另外一种可能,到时候目标完不成,我们的统计数据也可以完成。不过,这一次数据掺假的难度也是非常大的。 大气十条 提出的是质量目标,北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右,这个数据是每天都会公布的,所以造假也很难。

我曾经在回答国外记者提问时说过:在急切解决环境污染的心情下,往往把理想作为近期工作目标,盲目冒进,这注定要失败。

中国污染最严重的时期

问:中国环保法的制定颁布从时间上算不比西方晚,但是中国环境保护问题却比西方多,问题出在何处?

曲格平:1979年,《中华人民共和国环境保护法》颁布,标志着中国环境保护开始迈上法制轨道。而西方发达国家是何时制定 环境基本法 的呢?美国是1970年,日本是1967年,法国是1976年,英国是1974年。就时间而言,中国环境基本法建设与一些发达国家相比也晚不了几年。

此外,中国在污染防治方面的单项法律也很多,如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》等。统计显示,中国已制定8部环境保护法律,15部自然资源法律,50余项环境保护行政法规,地方性环境法规和地方政府规章更是高达1600余项。虽说还不够完善,但主要方面都可以做到有法可依,其问题则是在 有法不依 上。

问:由局升格为部之后,有评论认为中国的环保部门将具有更大的权力,环保状况将得到明显的改观,是这样吗?

曲格平:1974年成立国务院环境保护领导小组,下设办公室,简称 国环办 ,这种状态持续了近10年。1982年,国家设立城乡建设环境保护部,内设环保局,从而结束了 国环办 的这种临时状态。1988年,环保局从城乡建设环境保护部分离出来,建立了直属国务院的国家环保局,至此, 环境管理 才成为国家的一个独立工作部门。199 年,全国人大设立 环境与资源委员会 ,全国政协也相应设立了 环境与人口委员会 ,上行下效,各省、市、区也都相继建起这一机构,在国家各级管理层面上环保工作开始得到全面重视。

值得一提的是1998年进行的政府机构改革,改革后国务院组成部门由原有的40个减少到29个,不过,国家环保局不但未被调整撤销,反而由原来的国家环保局(副部级)升格为国家环保总局(正部级),成为唯一一个升格的部门。

回头看一看,我们的发展战略并不比别人差,可以说还相当领先;我国的环保法律起步不比别人晚,主要方面都可以做到有法可依。但环境问题还是没有得到遏制,从上世纪90年代中期开始到现在,这十几年的时间是中国污染最严重的时期。

把199 年至2001年这八年作为一个阶段看,199 年是我国由计划经济向市场经济转轨的一年,也是中国环保历程中污染问题加剧和规模治理开始的时期。1992年小平南巡讲话后,中国掀起了新一轮的大规模经济建设,各地上项目、铺摊子热情急剧高涨,加之上世纪80年代全国乡镇企业的无序发展,致使中国环境污染到了一个无以复加的地步。许多江河湖泊污水横流,蓝藻大暴发,沿江沿湖居民饮水发生困难。许多城市雾霾蔽日,空气混浊,城市居民呼吸道疾病急剧上升。

而2002年至2012年的十年间,中国经济更是步入起飞时期,重化工业加快发展,使得这段时期成为中国环境保护最艰巨的十年。特别是从2002年下半年开始,各地兴起了重化工热,纷纷上马钢铁、水泥、化工、煤电等高耗能、高排放项目,致使能源资源全面紧张,污染物排放居高不下。 十五 期末,二氧化硫、COD等主要污染指标没有完成原定的减少10%的目标,受到了社会各界的广泛质疑。到了2006年,中国的主要污染物排放值分别为:二氧化硫2588万吨、氮氧化物152 万吨、化学需氧量1428万吨、氨氮141万吨,达到了历史的最高点。

从各项指标来看,我们现在与20世纪70年代初期的日本很相似。在经济高速增长的情况下,我们有没有避免日本公害泛滥的覆辙呢?我说没有。虽然在行政、经济和技术等方面实施了政策措施和一些治理工程,但都缺乏力度,并且不是从根源上去防治,仍然没有有效避免很多发达国家曾经历 先污染后治理 的老路,有些方面甚至更为严峻。

经济计划年年超额完成,环保计划年年完不成

问:从时间轴上来看,中国经济快速发展的时间几乎可以与污染加剧的时间重合,这是难以避免的情况吗?

曲格平:中国环保事业40年,同时也是中国经济大发展的40年。但是,在创造奇迹的时候,还伴随产生了环境问题。从 六五 到现在,环境保护发展规划一直都是国民经济发展规划的组成部分。问题出在没有按照规划实施,没有像对待经济发展规划那样去认真执行。其结果就是:经济计划年年超额完成,而环境保护计划却年年完不成,形成了鲜明对照。这就是为什么中国的环境问题积累得越来越多、越来越大,造成了今天这样严峻的形势。

回过头来看,在中国这样一个巨大经济体的高速增长面前,我们是否注定无法解决好发展与环境的矛盾?我认为并不是这样的,只要切实转变发展方式,强化环境管理,发展与环境的冲突是可以协调的。

在经济发展的总体战略上,我们长期没有摆脱过度追求增长速度的观念,没有注意解决经济增长速度和质量、经济增长和环境保护的关系,过分强调发展速度,一味追求GDP的增长。在宏观经济、部门经济和区域经济的发展战略上,长期缺乏对环境保护的综合考虑,部门和区域规划的环境影响评价也没有有效地落实。特别是改革开放 0多年来几轮超过两位数的增长周期,都带来巨大的环境冲击,使得治理的速度远远赶不上污染增长的速度,酿成了今天严峻的形势。历史经验证明,追求短期超速增长,忽视经济增长的环境和社会效益,其后果就是沉重的、难以承载的环境和资源代价。

问:什么原因造成我们一味追求GDP的增长?

曲格平:谈到责任,我以为要分清两种不同的情况:属于个人职务内该做能做而不去做的,叫作渎职,应追究个人责任;至于规划列入国家计划却不去认真实施,使计划每每落空的,既有个人问题,更根本的原因却是体制制度造成的,只是追究个人责任,还是不能改变这种局面。

我常常听到一些议论:中国的环保方针政策虽好,但只是纸面上的东西。国家领导人强调环境保护的重要,只是唱高调,并没有打算实行。不过,我所看到的情形并不完全是这样,我曾有机会接触许多国家领导人,像周恩来、李先念以及其后的多位国家领导人,他们对环境保护都是相当重视的,他们对环境改善的心情之切,也不比我们差。

那为什么环境状况越来越坏、好的方针、政策、规划得不到实施呢?我的看法是,根本原因是体制和一些制度阻碍了这些方针政策的实施,用政治经济学的话说,就是生产关系阻碍了生产力的发展。

问:在当前情况下,如何理顺这两者的关系?

曲格平:为什么环境问题得不到遏制?在体制上有两个根源:一是当前中央和地方治政仍然没有有效实现 法治 , 人治 盛行。纵观西方国家生态环境由坏变好,关键一条就在于依法进行管理,有法必依,违法必究,他们走的是一条依法保护环境的路。而我国环境治理效果差,环境问题大,重要一条原因就是有法不依,执法不严,在很大程度上实行的依旧是 人治 。一个是 法治 ,一个是 人治 ,但两者效果却截然不同。

二是在经济体制和环境保护公共体制上,长期没有理顺政府和市场的关系,政府公共服务观念远远不到位。长期以来,中国经济改革和公共管理改革举步维艰,加之以GDP增长为核心的行政管理和考核体制和以增值税为核心的财税体制,各级地方政府过度追求增投资、上项目,追求以投资和各种资源、能源投入拉动地方产值和税收的快速增长,忽视了各种公共服务事业的发展,忽视了依法保护环境的公共职能。

如何才能做到有法必依,提高政府环境保护公共管理和服务的效能?最重要的就是进行政治体制改革,要把强化法治和转变政府职能作为深化改革的重要方向,把各级政府的职能转变到依法行政的轨道上来,转变到公共管理和服务的职能上来,可以考虑把 保护环境,治理污染 作为依法行政的突破口。

问:除了政治体制改革,还有什么需要做的?

曲格平:强化经济手段在环境管理中的作用,同时也要加大投入。我们原来计算过,环保工作要想与中国的经济发展速度相匹配,环保投资占GDP的比重必须达到2%以上。但事实上,整个上世纪90年代,环保投资占GDP的比重最高也只是1.6%,以至于今天,光北京市治理大气污染就要在5年内投入1万亿元,这笔钱如果早一点用于污染防治,不但能少花一点,同时也不至于造成今天这样严重的后果。


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